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Incentivi, esenzioni, agevolazioni: ogni anno lo Stato spende 76 miliardi di euro solo in termini di spese fiscali. Ma le misure erogate rispettano sempre l’ambiente? Paradossalmente no. Secondo il primo (e ancora parziale) Catalogo dei sussidi ambientali realizzato dal Ministero dell’ambiente con l’assistenza tecnica della Sogesid, di cui UVI pubblica ora una sintesi ragionata, nel 2016 ben 16,2 miliardi sono stati impegnati per i SAD, sussidi dannosi per l’ambiente, mentre 15,7 miliardi sono stati utilizzati per i SAF, i sussidi ambientalmente favorevoli.
Esistono margini per reindirizzare i sistemi di incentivazione e di agevolazione verso una maggiore coerenza con gli obiettivi ambientali del Paese?. Il Catalogo dei sussidi ambientali ha analizzato gli schemi varati dai diversi
governi per esaminarne i presupposti e l’efficacia sotto il profilo ambientale, in modo da fornire al pubblico e alle istituzioni le informazioni necessarie per l’eventuale riforma auspicata da G20, G7, OCSE e altri organismi internazionali.
La seconda edizione del Catalogo è prevista entro luglio 2018.
Il punto di partenza
Il Ministero dell’ambiente deve predisporre ogni anno – come stabilito dall’art. 68 della legge n. 221 del 2015 – il Catalogo dei sussidi ambientalmente dannosi e dei sussidi ambientalmente favorevoli.
La prima edizione del Catalogo è riuscita a esaminare 131 schemi di sussidio potenzialmente rilevanti sotto il profilo ambientale, per un valore finanziario complessivo, nel 2016, di circa 41 miliardi di euro: il 2,5% del PIL, il prodotto
interno lordo.
Il numero dei sussidi erogati ai vari livelli della pubblica amministrazione, e nascosti fra le pieghe della legislazione nazionale e regionale, è ovviamente molto più alto ma al momento non esattamente quantificabile. Per sussidi s’intendono non solo i trasferimenti diretti, ma anche le esenzioni e le agevolazioni nell’ambito dei diversi regimi di tassazione
(le cosiddette ‘spese fiscali’).
Ad esempio, quelle riguardanti le accise sui prodotti energetici o le aliquote agevolate dell’IVA. I sussidi esaminati dal primo Catalogo sono stati suddivisi in 5 categorie: energia, trasporti, agricoltura, beni che godono di IVA agevolata e
una categoria residuale denominata ‘altro’. Delle 131 misure esaminate, 56 sono costituite da sussidi diretti e 75 rientrano nella tipologia delle ‘spese fiscali’.
I sussidi diretti assorbono circa 19 miliardi di euro, mentre le spese fiscali ammontano a 22
miliardi.
Il Catalogo ha valutato la compatibilità ambientale dei vari sussidi, individuando: 57 forme di sussidio dannoso per
l’ambiente, SAD, per una spesa finanziaria complessiva di 16,2 miliardi di euro; 46 forme di sussidio favorevole
all’ambiente, SAF, per un valore di 15,7 miliardi; 27 sussidi ‘incerti’, per un valore complessivo di 5,8 miliardi;
1 sola misura ‘neutrale’, SAN, per un importo di 3,5 miliardi.
In linea di principio, tutti i sussidi pubblici dovrebbero essere ‘favorevoli all’ambiente’ o ‘neutrali’ (non avere, cioè, impatti significativi dal punto di vista ambientale).
Invece, secondo il Catalogo, i sussidi ambientalmente dannosi (SAD) ammontano a 16,2 miliardi di euro. A ulteriori 5,8 miliardi ammonta il valore dei sussidi classificati come ‘incerti’ e che presentano impatti ambientali sia positivi che negativi.
Valore dei SAD, SAF, SAN, ‘incerti’ per categoria di sussidio (milioni di euro)
Agricoltura 154 2.231 4.068 6.453 15,7%
Energia 11.550 12.145 23.695 57,6%
Trasporto 202 200 65 468 1,1%
Altro 700 1.079 3.538 1.634 6.950 16,9%
IVA 3.561 25 3.586 8,7%
Totale (mln €) 16.167 15.679 3.538 5.767 41.151 100,0%
Totale (%) 39,3% 38,1% 8,6% 14,0% 100,0%
Fonte: MATTM – UAT Sogesid (2017) per anno 2016
Per alcune forme di sussidio – sia favorevoli sia dannose per l’ambiente – gli effetti finanziari per il bilancio dello Stato non sono stati ancora quantificati a causa di carenze nei dati e complessità di calcolo, per cui i totali sono provvisori e vanno considerati con prudenza. Per dirimere i casi classificati come ‘incerti’ occorre un monitoraggio attento della letteratura scientifica.
In dettaglio. I sussidi ambientalmente dannosi
Oltre il 97% dei sussidi dannosi per l’ambiente individuati nel Catalogo è costituito da sconti fiscali, mentre appena il 3% è dato da trasferimenti diretti. E’ un fenomeno che necessita di approfondimento, ma si ipotizza che, storicamente, sia
stato molto più facile varare forme di incentivazione contraddittorie dal punto di vista ambientale ricorrendo a emendamenti e norme di deroga ai principi generali della normativa, fra i quali i noti principi di prevenzione ambientale e
‘chi inquina paga’.
Il sussidio più oneroso è il differenziale di accisa tra benzina e gasolio (molto più bassa per il gasolio), che nel trasporto auto passeggeri incide per circa 5 miliardi di mancato gettito
(circa 6 miliardi includendo anche l’IVA).
L’analisi dettagliata dei SAD quantificati per
categoria d’imposta evidenzia:
26 misure riguardanti le accise sui prodotti energetici (nella maggior parte dei casi esenzioni o agevolazioni rispetto ai valori ‘normali’ di accisa)
14 tipi di prodotti con IVA agevolata
7 schemi di agevolazione sulla tassazione
sul reddito (IRPEF/IRES)
5 schemi di sussidio diretto (agricoltura)
5 misure di sussidio riguardanti altre forme
d’ imposizione (allocazione gratuita dei permessi ETS, sconto su tassa di ancoraggio, tonnage tax, Tasi e tariffe idriche).
Il valore complessivo dei sussidi favorevoli individuati dal Catalogo è di 15,7 miliardi di euro (dati riferiti al 2015). Di questi, 12,1 miliardi
(77%) riguardano l’energia, seguiti dall’ agricoltura
con 2,2 miliardi (14%).
Per il settore energetico il Catalogo individua:
Conto energia per il fotovoltaico
Certificati verdi
Tariffa onnicomprensiva
CIP-6: meccanismo d’incentivazione dell’energia prodotta da fonti rinnovabili e assimilate
Aste e registri
Titoli di efficienza energetica (TEE) o Certificati bianchi (CB)
Conto termico
Fondo nazionale per l’efficienza energetica.
Nel 2015 sono stati spesi circa 6,3 miliardi per il Conto energia relativo al solo fotovoltaico e circa 5,8 miliardi per le fonti rinnovabili diverse dal sole.
I SAF individuati in agricoltura sono principalmente sussidi diretti, tra cui:
Pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente
Pagamenti agro-climatico-ambientali
Agricoltura biologica
Indennità a favore di zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici.La forma più consistente di sussidio favorevole all’ambiente, in termini finanziari, risulta il pagamento delle pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente, il cosiddetto greening: 1,2 miliardi di euro.
Il Catalogo va visto come un rapporto periodico in continuo aggiornamento. Intere aree di spesa (leggi di spesa comunitarie, nazionali e regionali) devono ancora essere analizzate, per poter identificare, valutare e quantificare i relativi sussidi sotto il profilo ambientale. In particolare, non sono ancora stati esaminati:
i sussidi diretti di competenza di Ministeri diversi dall’ambiente (sviluppo economico, infrastrutture
e trasporti, turismo) inclusi quelli erogati attraverso le Regioni
i fondi strutturali utilizzati nei programmi operativi nazionali (PON) e regionali (POR)
i sussidi impliciti (ad esempio le agevolazioni sul pagamento delle royalties).
Conclusioni
Il ricorso alle agevolazioni fiscali sembra rendere più facile varare provvedimenti in
contrasto con l’ambiente, mentre il ricorso ai trasferimenti diretti favorirebbe un loro indirizzamento
in coerenza con gli obiettivi ambientali.
Infatti:
il 71% delle spese fiscali esaminate sono SAD e il 5% sono SAF
il 76% dei sussidi diretti esaminati sono SAF e il 2% sono SAD.
Fra i sussidi diretti dannosi per l’ambiente, i più numerosi sono rintracciabili in agricoltura, soprattutto quando sono erogati a beneficio di attività di allevamento intensivo.
Il Catalogo individua sussidi dannosi per l’ambiente anche nell’ambito del regime di IVA agevolata al 4% e al 10%: l’agevolazione riduce lo stimolo di prezzo a consumi più efficienti di prodotti direttamente o indirettamente
dannosi per l’ambiente, producendo un impatto ambientale negativo.
In questa fattispecie rientrano, tra gli altri, l’agevolazione IVA al 4% per i fertilizzanti azotati e l’IVA al 10% per l’acqua e le acque minerali, per l’energia elettrica consumata dalle utenze domestiche e dalle imprese agricole e manifatturiere, per il gas metano per uso domestico, per i prodotti fitosanitari inclusi insetticidi ed erbicidi.
Ovviamente, come suggerisce lo stesso Catalogo, un’eventuale riforma delle aliquote richiederebbe l’individuazione di
misure alternative dirette per soddisfare gli obiettivi redistributivi e sociali.
Il Catalogo può contribuire a migliorare la trasparenza sui sussidi in Italia, ma la sua natura di analisi ‘a posteriori’ rende evidente la necessità che nel nostro Paese, in fase di predisposizione delle norme, sia effettuata anche una valutazione ambientale preventiva (ex ante) dei sussidi.
Sulla base delle informazioni fornite dal Catalogo,nato come strumento conoscitivo richiesto
dal Parlamento, il Governo può considerare diverse opzioni di intervento, che vanno dall’ipotesi di rimuovere progressivamente il sussidio dannoso, puntando a recuperare il gettito per altri utilizzi (anche all’interno del settore
interessato, per minimizzare eventuali impatti sulla competitività internazionale), all’ipotesi di una riforma del sussidio, confermandone l’esborso finanziario ma introducendo condizionalità ambientali per la sua erogazione.
Il dossier analizza i sussidi erogati in Italia ne valuta la compatibilità ambientale in base all’evidenza scientifica disponibile riporta o calcola l’effetto finanziario (mancato gettito o esborso), dei sussidi dannosi o favorevoli, evidenzia le opzioni di policy in accordo con le raccomandazioni comunitarie e gli impegni internazionali.
